Menno van Duin ‘mag’ binnen afzienbare tijd met pensioen, na veertien jaar het boegbeeld te zijn geweest van het Lectoraat Crisisbeheersing van het Nederlands Instituut Publieke Veiligheid (NIPV). Maar hij vindt het vakgebied nog te interessant om afscheid te nemen, dus zal hij nog wel een paar jaar als lector aanblijven naast Erik Schrijvers, die op 1 september 2024 is aangetreden als zijn opvolger. Toch een moment om met de ‘lector van het eerste uur’ terug te blikken op wat het lectoraat sinds de oprichting heeft betekend voor het veiligheidsdomein.
Bescheidenheid past bij het benoemen van de rol van het lectoraat voor het domein crisisbeheersing, vindt Menno van Duin (65). “We moeten niet de illusie hebben dat we met onze activiteiten de crisisbeheersingswereld ingrijpend hebben veranderd. Maar we hebben het vakgebied wel een steviger wetenschappelijk fundament gegeven met ons onderzoek. Met het systematisch onderzoeken van crises en de manier waarop die door de overheid zijn bedwongen, hebben we zeker meerwaarde gehad voor de professionals die bestuurlijk en operationeel aan de lat staan bij crisissituaties. Ik verwacht en hoop dat er iets van de ideeën is blijven hangen, al is het maar mijn uitspraak ‘Wat je zelden doet, doe je zelden goed’.”
Tien jaar onderzoek naar minicrises
Een van de activiteiten van het Lectoraat Crisisbeheersing, waarvan de resultaten in boekvorm in menig boekenkast van crisismanagers staan, is de onderzoekreeks Lessen uit crises en minicrises. Tien jaar lang onderzochten Menno van Duin, Vina Wijkhuijs en anderen grote en kleinere incidenten en gebeurtenissen met crisismanagementaspecten. De analyses vormden input voor jaarboeken en minisymposia om de lessons learned met mensen van de praktijk te bespreken. De laatste bundel verscheen in 2020 waarbij de laatste in de serie helemaal was gewijd aan de coronacrisis en minicrises (bijvoorbeeld de grote natuurbrand De Meinweg) die zich in deze periode voordeden. Daarna kwamen er nog wel een paar specials (themaboeken) uit over specifieke thema’s, zoals gezondheidscrises, crises rond klimaatverandering en evenementen(on)veiligheid.
Van Duin: “We kozen er in de onderzoekreeks Minicrises bewust voor ook de kleinere lokale crisissituaties tegen het licht te houden. Die doen zich namelijk veel vaker voor dan grootschalige crises op regionale of landelijke schaal. Maar de processen, afwegingen en dilemma’s bij de bestrijding zijn in grote lijnen wel generiek. Die kleinere gebeurtenissen hebben daarom een belangrijk leereffect in de voorbereiding op grotere crisissituaties, in termen van afwegingen en beslissingen die crisisteams moeten nemen en de rol die bestuurders kunnen spelen als maatschappelijk boegbeeld. Hun rol is belangrijk om een crisis te duiden, getroffenen te steunen en een brug te slaan tussen de overheid en burgers, om het publieke vertrouwen te versterken. Maar op welk moment moet een burgemeester er staan en wat wordt dan zijn boodschap?”
Verschil met andere onderzoeksinstituten
Kenmerkend voor de onderzoeken van het lectoraat sinds de oprichting in 2010 is volgens Menno van Duin dat de focus in de analyse van crises en incidenten net iets anders ligt: “Bij veel crises-, ongevals- en incidentonderzoeken, bijvoorbeeld van inspectiediensten en de Onderzoeksraad voor Veiligheid, draait het vooral om de vraag wat er precies is gebeurd. Wij gaan verder de diepte in en kijken veel meer waarom dingen zijn gegaan zoals ze zijn gegaan. Een crisissituatie is een heel complex samenspel van omstandigheden, een ‘sociaal construct’ ook, in termen van maatschappelijke impact en de manier waarop burgers, media en de politiek daarop reageren. Als onderzoekers zijn wij vooral geïnteresseerd in hoe een samenspel van factoren heeft kunnen leiden tot een crisis en vooral ook welke dilemma’s er speelden en hoe met deze dilemma’s is omgegaan. Waarom zijn bepaalde operationele en bestuurlijke afwegingen en keuzes gemaakt? Dat inzicht heb je nodig om echte lessons learned te kunnen benoemen.”
Niet in herhaling vallen
Dat de reeks Lessen uit crises en minicrises na tien jaar eindigde, is volgens Menno verklaarbaar; de onderzoekers wilden niet teveel in herhalingen vervallen. “We hebben elk jaar geprobeerd een brede mix van crisistypen te behandelen. Van ‘klassieke’ branden en ongevallen tot de schietpartij in Alphen aan den Rijn en meer maatschappelijke gebeurtenissen zoals protesten rond zwarte piet of de terugkeer van een pedosexueel in zijn woonplaats en alle rumoer die daarmee gepaard gaat.”
Menno: “Interessant om te zien is dat ook bij zo’n maatschappelijke crisissituatie, die niet direct een acute fase heeft, de betrokken overheidsdiensten soms toch kiezen voor een aanpak met behulp van de GRIP-crisisbeheersingsstructuur. Het voordeel daarvan is dat de rolverdeling duidelijk is en dat processen als crisiscommunicatie en het samenbrengen van partijen goed kunnen worden gestructureerd. Maar na tien jaar hadden we het gevoel dat we alles wel zo’n beetje hadden gehad. Het heeft weinig meerwaarde om bijvoorbeeld de dertiende grote brand te analyseren. Overigens is het goed om te melden dat alle jaarboeken evenals alle andere publicaties van het lectoraat digitaal zijn te raadplegen via de site van het NIPV.”
Snel samenbrengen van kennis en ervaring
Een andere activiteit van het lectoraat die duidelijke meerwaarde heeft voor de crisisbeheersingspraktijk, is ‘snelle kennismobilisatie’. Het in korte tijd samenbrengen van kennis en ervaringen uit de praktijk om die vervolgens direct te kunnen toepassen op een lopende crisisbeheersingsoperatie en met de betrokkenen te delen.
Van Duin: “We hebben deze werkwijze voor het eerst toegepast tijdens de coronacrisis in de periode 2020-2022. Uitvoerende overheden in de veiligheidsregio’s worstelden toen met vragen en dilemma’s, bijvoorbeeld over de handhaafbaarheid van de van rijkswege afgekondigde maatregelen en beperkingen. Wij hebben in die periode regelmatig met relevante verantwoordelijken, zoals directeuren van veiligheidsregio’s, directeuren publieke gezondheid en burgemeesters gesproken. We hadden op een gegeven moment een stuk of 25 personen die we spraken en graag meewerkten. Ons doel was inzicht te krijgen in de knelpunten en dilemma’s waarmee zij worstelden, maar ook om best practices met elkaar te delen. Op die manier kon de crisisbeheersingsorganisatie als het ware zichzelf een spiegel voorhouden voor zelfreflectie: ‘Zitten we op de goede weg?’ ‘Is het gekozen beleid effectief en uitvoerbaar?’ ‘Doen we de juiste dingen en bereiken we met de aanpak onze gestelde doelen?’”
Menno van Duin stelt dat de systematiek van snelle kennismobilisatie meerwaarde heeft gehad voor de mensen in de praktijk. “In de coronaperiode hebben we twaalf snelle korte rapportages gemaakt naar aanleiding van die reflectiegesprekken en de thema’s die toen speelden. We kregen veel positieve reacties op dit initiatief en hebben het daarna ook nog toegepast in de aanpak van de crisis rond de vluchtelingenopvang en bij de boerenprotesten.”
Weinig echt grote industriële calamiteiten
Omdat het NIPV een van de aandeelhouders is van het NIBHV, ontkomen we niet aan de vraag of het lectoraat ook crisissituaties bij bedrijven heeft onderzocht. ‘Beperkt’, is zijn antwoord. “Het zwaartepunt van het werk van het lectoraat ligt toch in het publieke domein. Bovendien moeten we constateren dat er in de periode sinds de oprichting van het lectoraat weinig echt grote industriële calamiteiten zijn geweest. Dat zegt iets over het veiligheidsniveau in de industrie; bij risicobedrijven is het veiligheidsbewustzijn over het algemeen behoorlijk hoog. Er zijn wel veel bedrijfsbranden met lokale impact, maar die hebben minder leerwaarde voor ons vakgebied.”
Maar er waren wel een paar ‘bekende’ grotere industriële incidenten met aspecten van crisismanagement. Zo bracht het lectoraat in 2019 een advies over de aanpak van crisiscommunicatie uit aan de Veiligheidsregio Zuid-Limburg, na een grote chemische lekkage op het Chemelot-terrein in Geleen. Ook namen de onderzoekers de explosie en brand bij Shell Chemie Moerdijk in 2014 onder de loep.
Fouten op veiligheidsgebied bij bedrijven
“Een belangrijke observatie na de explosie bij Shell Moerdijk is dat bij grote industriële bedrijven, die zichzelf als top of the bill beschouwen qua veiligheidsbeleid, toch zaken fors mis kunnen gaan. Topbedrijven in de chemie laten geen kans onbenut om te benadrukken dat bij hen veiligheid in de bedrijfsprocessen op één staat, maar het incident in 2014 laat zien dat ze toch niet boven alle twijfel zijn verheven. Al die veiligheidsexpertise bij Shell betekende niet dat er ook overal vanzelfsprekend veilig wordt gewerkt. Want bij het opstartproces van een chemische reactor bleken nogal wat fouten op elkaar te zijn gestapeld; de spreekwoordelijke samenloop van omstandigheden waardoor de twee opeenvolgende explosies in de installatie zich konden voordoen.”
Shell Moerdijk wordt in het jaarboek Minicrises 2014 aangeduid als ‘Casus Moerdijk 2’, want er was ook een ‘Moerdijk 1’, in de periode dat het lectoraat nog niet bestond. In januari 2005 woedde een enorme en langdurige brand bij ChemiePack. Het lectoraat onderzocht of de lessen van die ‘ramp’ en de nasleep hebben geleid tot verbeteringen op het gebied van veiligheid en crisismanagement en of die bij de Shell-casus merkbaar waren.
Veiligheid heeft flinke boost gekregen
“De veiligheid op het industrieterrein Moerdijk heeft na ChemiePack een flinke boost gekregen”, stelt Van Duin vast. “Er is een collectieve bedrijfsbrandweer met kennis van industriële brandbestrijding en 24/7 paraatheid opgericht, en ook is een alerteringssysteem voor bedrijven op het industriepark opgezet om werknemers te waarschuwen bij incidenten met gevaarlijke stoffen. Ook qua crisiscommunicatie vanuit gemeente en veiligheidsregio is na ChemiePack veel verbeterd. Want daar ging in de communicatie in 2005 bijna alles mis wat er maar mis kon gaan, zodat de beeldvorming over het incident en de risico’s van de vrijkomende chemische stoffen onduidelijk waren, ook voor de regio’s benedenwinds.”
Maatschappelijke onrust
Een andere observatie van het lectoraat is dat ‘chronische risico’s’ van de industrie de laatste jaren maatschappelijk tot veel meer problemen en grotere onrust leiden dan de acute risico’s. Menno van Duin wijst op de problemen rond onder andere PFAS-verspreiding bij Chemours in Dordrecht en de discussies over gezondheidsklachten in de woonkernen rond Tata Steel.
“Als lectoraat onderzoeken we ook dergelijke ‘chronische situaties’, want die hebben ook aspecten van crisismanagement: hoe gaan bedrijf en overheid om met de omwonenden? Dat vergt veel van iedereen, ook op het terrein van risico- en crisiscommunicatie. Voor de betrokken overheden die de onderzoeksrapporten moeten duiden en moeten aangeven wat de feitelijke gezondheidsrisico’s zijn, maar zeker ook voor de bedrijven. Die hebben weer te maken met risico’s voor hun bedrijfscontinuïteit en imagoschade. Veel aspecten van crisisbeheersing zijn bij overheid en bedrijfsleven gelijk, maar bedrijven hebben natuurlijk wel andere belangen en openheid is dan vaak een issue. Wij zijn daarom bij een calamiteit of crisis in een bedrijf vooral geïnteresseerd in hoe de communicatie en informatiedeling tussen het bedrijf, omwonenden en de overheid verlopen.”
Ontwikkelingen in publieke domein
Terug naar de publieke crisisbeheersing. Welke ontwikkelingen ziet Menno van Duin in het domein veiligheid en crisisbeheersing en wat wordt de focus voor zijn opvolger en de medewerkers van het lectoraat voor de komende jaren?
“Een van onze algemene observaties, die ook door andere onderzoeken en in de evaluatie van de Wet veiligheidsregio’s wordt gestaafd, is dat de bestrijding van klassieke ‘flitsrampen’, grotere lokale incidenten zoals branden en grote ongevallen, over het algemeen behoorlijk goed op orde is. Daar zijn de veiligheidsregio’s met hun regionale crisisbeheersingsstructuur en operationele slagkracht goed op ingericht en dat kunnen ze aan. Het treinongeval in Voorschoten in april 2023 was daar een voorbeeld van: de operationele hulpdiensten en de crisisteams van veiligheidsregio en gemeente functioneerden adequaat en de opschaling verliep soepel. Maar er is nog veel winst te boeken bij de bestrijding van grootschalige, langdurige crises op bovenregionale, landelijke en internationale schaal.”
Complexe crises met veel impact
Veel lessen ten aanzien van dit type complexe crises zijn volgens de lector geleerd van de aanpak van de coronapandemie, waarbij de maatschappelijke impact van de containmentmaatregelen vele malen groter was dan de medische impact. Ook de verschillende ‘vluchtelingengolven’ die de afgelopen jaren door heel Nederland grote knelpunten in de opvang en spreiding opleverden en waarbij de veiligheidsregio’s lange tijd moesten bijspringen, hadden aspecten van crisisbeheersing op nationale schaal.
Menno van Duin: “En de wereld wordt er bepaald niet veiliger op, met dreigingen van allerlei aard. Zoals klimaatverandering en extreem weer, maar ook geopolitieke dreigingen, cybercrises en militaire conflicten die steeds dichterbij komen. Daar zijn we als samenleving nog niet goed op voorbereid en ook het crisisbeheersingsstelsel is nog niet goed ingericht om dergelijke grootschalige dreigingen en crises te kunnen managen. Grootschalige cybercrises kunnen het land langdurig en ernstig ontregelen, een oorlog op NAVO-grondgebied, waarbij ook Nederland betrokken raakt, is niet meer ondenkbaar. En de impact van klimaatverandering kan ertoe leiden dat we in de toekomst zelfs bepaalde gebieden in Nederland moeten ‘opgeven’ aan het water. Wat betekent dat in termen van risico- en crisisbeheersing?”
Robuuster stelsel is gewenst
Voor de aanpak van dergelijke grootschalige crisissituaties en verstoringen moet het Nederlandse crisisbeheersingsstelsel volgens Menno van Duin nog robuuster worden ingericht, met meer nadruk op bovenregionale en nationale coördinatie. “Daarnaast zullen we samen met alle maatschappelijke sectoren, bedrijven en burgers ook echt moeten investeren in versterking van de veerkracht en weerbaarheid van de samenleving. Want de huidige risico’s en dreigingen zijn zo complex en omvangrijk dat burgers er niet op kunnen vertrouwen dat de overheid het allemaal wel voor ze regelt. Hier liggen voor het Lectoraat Crisisbeheersing de komende jaren zeker nieuwe onderzoeksopgaven. Het wordt voor crisisonderzoekers bepaald geen saaie tijd.”
